公共预算的10个问题

苟燕楠

这是2012年的一些想法。当时理财的基调是“科学化,精细化”,而我正在看希克那篇关于预算未来的文章,一边看,一边将想法写下来。这些想法原本只写给自己,现公诸同好,希望有助于理解当下的预算改革。

一、财政空间

财政空间就是可用于新支出的公共资源,取决于文化传统、政治现实、经济趋势,来自于经济增长、支出重新配置、新增税收、出售资源、借款等等,是预算中未分配可分配的资源,是预算基数之外的可能性。发展中国家运用财政空间的目的主要是发展经济,发达国家则重在保障福利项目。理论上讲,财政空间在繁荣时期扩展,萧条时期收缩,但受政治和民意影响,现实往往并非如此,财政空间在繁荣时期被过度消耗,留给后任的是难以为继的支出和异常沉重的债务负担。

财政空间的首要影响因素是支出。二战后世界各国支出占GDP的比重不断攀升,但虚假繁荣背后是缩小的财政空间:更多支出,更少选择。更多支出意味着更多的承诺,预算中越来越大的比例被用于福利项目,这些项目往往有很强的刚性,只能上,不能下,一次决策,多年实施。刚性有好的一面,预算参与各方预期稳定,收支安排循序渐进,减少了冲突,保障了服务;刚性也有不好的一面,政府承担了安全、就业、养老、医疗等社会风险,预算中选择性项目占比不断下降,谋求发展和应对风险的能力越来越低。财政走向成熟,预算却失去活力。问题似乎又回到了那个近百年来聚讼纷纭的主题:决定预算的究竟是渐进主义还是理性主义?改革中高举的是绩效预算、项目预算、零基预算等理性主义的口号,结果却是越来越取决于以往决策和趋于保守的预算。当支出刚性与日益缩小的财政空间之间的矛盾难以调和时,“去刚性化”的调整也许就在眼前。

财政空间的第二个影响因素是税收倾向。税收改革从未停息,因为它既是保障服务的来源,又是促进发展的工具,以何种方式对谁征多少税的问题始终是各方关注的焦点。在过去三十年中,税收占GDP的比重翻了一倍,财政空间不断被拓展,又不断被填满。税收对财政空间的拓展首先来自经济发展,持续的经济增长夯实了税基,而经济结构性调整和加强征管则进一步推高了税收的增幅;其次是持续不断的税制改革,综合税负水平逐步提高并不断集中,中央政府财政能力增强,中西部地区仅凭自身税收难以运转,对中央政府的财政依赖程度加大。再者是针对产业、资源、环境等因素的各类税收优惠政策,对财政空间在产业和区域上的布局也产生了一定的影响。

财政空间的第三个影响因素是赤字预算。以未来为代价,赤字创造新的财政空间。如果没有强有力的约束,赤字无疑是最便利的途径,政治家在支出刚性增长超出税收可能时想起它,在新投资无处化缘时也找到它。过去,赤字在经济萧条时出现,现在,繁荣之中也会有赤字,旨在使繁荣继续。赤字大行其道源自凯恩斯主义和新政,观念的转变和实践的验证交融在一起,加之经济运行周期的巧合,织就了相机抉择的财政政策。问题在于,短期赤字的长期影响是什么,是兴利除弊还是饮鸩止渴?更进一步,短期赤字是否会导致无法控制的长期赤字?马斯特里赫条约用目标管理对这些问题做了谨慎的回应:欧盟成员国年度赤字不超过GDP3%,债务余额不超过GDP60%,否则将面临惩罚。这个要求在繁荣时期容易做到,但真正的考验出现在萧条时期,对国内现实的回应往往导致国际规则上的妥协。控制赤字的另一种方式是明确财政责任,布坎南期望在立宪层面做出平衡预算的严格规定,这个愿望在现实中往往付诸阙如,从实践来看,至多是繁荣时期平衡预算,萧条时期控制赤字。

经济景气时,就业充分,支出压力下降,税收强劲增长,财政空间拓展,赤字是主动而为、锦上添花;经济萧条时,失业抬头,支出压力上升,税收增长乏力,财政空间收缩,赤字是被动选择、无可奈何。要平衡,就需要经济绩效,绩效在一定程度上决定于上述三方面,也在一定程度上决定着上述三方面。2008年以来,世界各国面临的共同局面是经济的持续衰退,劳动力供给不足,技术进步和体制机制改革如无法使生产能力长足进步,财政空间的缩小将难以避免。

二、预算规则

某项公共投入的机会成本有多大?理论上应根据整个社会新增财富的可能用途来衡量。既然如此,为什么用GDP4%为教育支出设定标杆?因为教育重要,是百年大计,必须重点领域重点保障,那为什么是4%,不是5%6%呢?同样,由于农业、科技、文化也很重要,所以这些领域的投入必须高于经常性财政收入的增幅。但社会保障难道不重要吗?公共卫生、经济发展、基础设施建设呢?不同时期,经济社会发展的战略不同,支出重点便不同,那么,都要设定一个GDP的比例吗?如果是,加总起来的预算收支规模应当多大?必须低于GDP的某个比例以确保市场的主体地位,还是高于GDP的某个比例来体现政府的主导?当然,还有许多其他的选择,比如增幅不高于GDP的增幅、平衡预算等等。教育支出占GDP比例的选择隐含着另一个重大命题,就是预算规模的选择,这一选择究竟应是分析的结论,还是利益碰撞的结果?如果是前者,预算是一个理想的设计,是一出自上而下,先有结论再找理由的倒叙,如果是后者,预算是一个来自过去,不断发现、失败、调整和发展的过程。预算中充满了不确定性,政治、经济、战争、运动等等随时都会改变预算的方向,人们总是倾向于在不确定的预算中把握预算的方向,但部分的稳定往往导致整体的失控。随着预算中刚性规定的不断增加,预算空间渐渐缩小,预算也就失去了相机抉择的能力,在内外部冲击面前软弱无力。但真的不要预算规则吗?权宜之计中有太多不确定性,随波逐流会迷失方向。预算规则是预算上所有人对所有人的承诺,当整个社会在经历了金融危机后苦苦寻觅治理自身的预算规则时,授权、年度、全面、平衡等古典预算原则可能会再次焕发生机。

三、中期预算

从中长期来看,年度预算无论如何都是管中窥豹,挂一漏万。然而,中期预算迄今仍未落地,财政部曾努力推动各级政府探索,但收效甚微。于是,一个有趣的问题出现了:究竟是中期预算的缺乏导致中期规划的缺乏,还是中期规划的缺乏导致中期预算的缺乏,抑或二者交互作用?还有,我国预算部门与计划部门的分离在这个问题上究竟扮演了什么角色?这些问题很难回答,而首先要回答的问题是:中期预算对分配可能有什么影响?答案决定了是否值得推进此项改革。中期预算意味着全面剖析项目在其生命周期中的预算影响,进而从政府职能定位出发对预算配置实施战略调整,这项艰巨的工作要求倒置预算分配流程,从传统的自下而上转向自上而下,PPBS即是如此。但PPBS失败了,原因在于决策集中在政府高层,责任大而信息少,业务部门被动接受,了解情况却无发言权。出路可能是一个两阶段的分配机制,第一步,政治决策,政府高层决定支出上限,聚焦战略重点,削减不必要的开支;第二步,行政优化,业务部门在限额内围绕预期目标优化配置,决定项目。这一模式下预算利益的平衡被划分为两个阶段,限额的制定和协调将考验政府高层的政治智慧和政治能力。不仅如此,该模式对政府的计划体系寄予很高期望,因为第一步决策的信息基础是明确的年度计划和目标。该模式也可以被视为是一种预算分配权下放的形式,但这一下放的前提却是总量控制的集中和强化。预算过程中追求灵活管理带来的不确定性往往需要强化控制来平衡,控制预算就是控制政府,中期预算意味着对政府治理方向和政府能力新的期望。

四、绩效预算

绩效预算由来已久,令人激动却又进展缓慢。从上世纪初纽约市政管理局的实践开始,变换了多种形式,涌现了不同主题,但核心的诉求未变,就是要将预算建立在坚实的科学基础之上,减少随意性,避免政治化。但预算依然故我,基数、无休止的讨价还价、长官意志等似乎仍旧是预算决策的主旋律。对绩效预算而言,理想状况下,预算应建基于科学的成本核算和产出(效果)度量,预算分配者应对各项目的边际成本和边际收益了如指掌,所有支出在各项目上的边际收益应相等。这个理想模式的应用在实践中面临两个障碍:一是对成本和收益衡量的要求超越了既有的管理基础,符合要求的成本核算体系和效果度量机制不存在,项目间的比较也非常困难或者根本不可能,技术滞后于现实的需要。二是来自支出执行部门的阻力,除非有强大的政治动力和支持,否则各机构从部门利益出发,一般不愿将自己的工作建立在严格的成本-收益核算基础之上,接受来自各方的监督和评价。从本质上讲,预算是一个政治过程,绩效预算改革要超越政治,又体现政治,就必须建立在相对充分、客观的信息基础之上,加大基本事实和基本正义对决策的影响度,体现科学化和民主化的基本精神,这无疑是一个漫长的过程,有待科学技术和方法的进步,社会和政府组织方式的变迁。

五、“自由-责任”模式

如果说传统预算是“控制-执行”模式,现代预算则是“自由-责任”模式。对新范式而言,界定“自由”、落实“责任”至关重要。对财政部门或中央控制机构而言,“自由”是从具体执行的繁杂业务中抽身,谋划长远、统筹兼顾;对执行机构而言,“自由”是有权根据实际需要因势利导、创新求变。“责任”是新范式的关键,要明确并落实责任,就必须将“背景、投入、活动、产出、效果、影响”的因果链讲清楚。但问题远非表面上那么简单。就投入而言,首先要明确投入来源,综合计算预算内外所有支出;其次要平衡年度成本和长期成本,全面反映项目生命周期内的全部成本和可持续性;再者要兼顾资本投入的运作成本和折旧,充分考虑隐性成本。现有的收入机制、预算模式、会计基础与这些要求尚有差距。但这些还不是所有的困难,投入管理还必须应对多种支出策略,在多级预算体制下,上级政府可能会要求下级政府承担部分成本,下级政府则会积极争取上级支持;在政府和国有企业关系紧密的情况下,政府可能会要求国有企业担负部分基础设施建设成本,而国有企业也可能会在公共工程中列支部分企业运作成本;在预算年度控制不严的情况下,支出执行机构可能会在多年期项目上在年度间人为调整分摊比例。投入衡量是个复杂的系统,但如果没有客观、准确的投入衡量,责任考核的基础便不复存在。毫无疑问,效果衡量更为困难。一则公共产品和服务因非排他性和非竞争性,缺少市场发现机制,本身即难以衡量;二则指标选择进退两难,强调了某些方面,可能会忽视其他方面,多了会无法操作,少了则可能以偏概全;三则项目执行机构倾向于夸大执行困难和项目效果,而它们又往往处于绝对的信息优势;四则项目执行结果信息的运用举步维艰,不少项目都有复杂的政治背景,信息应用会带来对信息形成和应用机制的非难。“自由-责任”模式从某种程度上讲是对科学管理的回归,强调“效果”而非“产出”旨在将公众的利益和感受置于核心,这些理念和做法的贯彻落实已远远超越了预算本身,需要转变行政文化,改革体制机制等协同推进。

六、预算政策化

传统预算重运转,除了偶尔可见的专项支出,绝大部分支出都是部门支出。换句话说,当你了解、控制了部门支出,你也就了解、控制了预算。但形势在近几十年发生了很大的变化,随着政府对经济、社会干预的不断深化,相对于政府直接提供服务的支出,政府通过各种政策手段影响公众行为的支出在预算中的比例不断上升。不仅如此,在各种政策方针指导下,庞大的转移支付覆盖到经济社会发展的方方面面,成为各级政府预算最重要的收支内容之一,产生了深远的影响。对于中央政府和有转移支付的地方政府而言,预算的合理性在很大程度上决定于政策设计的合理性;对追逐转移支付的基层政府而言,吃饭财政之外的民生和发展预算在很大程度上取决于对政策的解读和贯彻能力。预算已经政策化,越来越受到经济形势、社会风尚的影响,越来越需要考虑长远影响,也越来越复杂。无法解读政策,便无法有效编制预算,无法贯彻政策,便无法有效执行预算。政策给预算带来新内容、新逻辑、新方法,也成为预算必须面对的最大的不确定因素之一,重大政策的任何调整和变动无不带来预算编制和执行的相应调整和变动。可以说,与政策紧紧捆绑在一起的预算在一定程度上已经超越了预算参与者的控制范围和理解能力,拥有了自己的生命。

七、预算中的管理导向

管理主义的基本精神是什么?一是放松管制,减少“条”的控制,增加“块”的自由,拓宽一线工作者的运作空间;二是强化激励,奖勤罚懒,提高改进效率的动力。放松管制意味着“总量控制,灵活使用”,放松支出分项控制,经济分类的控制层级由高变低,控制内容由细变粗,人员、办公、差旅等支出根据边际收益相等原则由一线管理者动态合理调配,支出管理责任分化,财政和审计等部门负责总量控制,追踪问效,用款机构对资金使用的规范性和有效性负责,这是一个开放的系统,理论上讲,改进无极限。长期以来,我国的预算管理停留在分项预算阶段,核心任务是强化控制,预算编制根据政策、规定、定额、测算等尽可能细化,预算执行通过经济分类严格控制。但现实并非尽如人意,预算在编制阶段往往未能充分细化,执行阶段频繁调整追加,决算阶段对照预算虚列支出,控制一退再退,往往流于形式。能否在弱控制的情况下通过放松控制提高效率?不可能,弱控制下支出控制的放松只会导致混乱。控得住,才能放得开,投入控制过关,重心方可转向产出和效果,控制机制相应从侧重于财政部门(核心部门)的外部控制转向用款机构为主体的内部控制,在实施整笔拨款、总量控制的同时强化绩效导向的内部控制,使财政资金的使用主体真正承担责任。这一转变有两个前提,一则用款机构要有健全的内控机制和规范的财务管理,二则项目要有明确的支出目标和可衡量指标。前者涉及大量细致深入的工作,梳理风险点,形成风险应对策略,完善制度体系,健全工作流程;后者则需要建构发展战略的微观基础,做到工作任务明确,、重点突出,可说明,可考核。管理导向的改革将对参与各方产生什么影响?政治家可能赢得推进高效政府的声誉,但却要控制个人意志的自由发挥;财政部门和中央控制机构可能从繁杂的具体事务中脱身,但却要部分放弃对项目的直接控制,同时还必须收集和运用项目执行信息;项目执行机构可能在预算实施过程中最大限度地赢得自由,但却要背负明确的目标和考核指标。管理不是政治,但却脱离不了政治,这些因素的交互作用在一定程度上决定了改革路径的设计和选择。

八、基于价格的预算

“给多少钱,办多少事”是大多数预算的基本逻辑,即详细测算人、财、物成本,自下而上形成预算,核心是公共提供,而非公众购买。成本的变化、物价的调整均会造成预算总额的相应改变,已经形成的项目及其构成随着时间推移将不断固化,在形式上体现为基数预算或渐进预算,在经济形势好、财力宽裕、社会矛盾小的时期,这一模式是主流。一旦经济形势逆转,财政捉襟见肘,社会矛盾激化,这个模式便难以为继,自上而下的控制模式应运而生,先定总量,切盘子,再落实项目,细化预算,其核心是用规则预防或减少超支。锁定价格,就必须控制成本,提升绩效,这些责任被加诸管理者。基于价格的预算以健全的成本核算体系为前提,预算申请者和分配者对项目成本及其可能的变化应有全面的认识。这个模式是市场机制在公共领域的拓展,核心是公允价格,预算中对产出(效果)的定价是绩效信息的综合反映,基础是参照历史成本、行业规定、先进水平以及经济形势等因素后的理性分析和评价。不难看出,这一机制要有效运转,一则要在管理上充分放权,使项目执行机构对人、财、物的使用有充分的自主权,可以根据实际需要灵活安排,这意味着在一定程度上实现外部控制的内部化,根据管理上的实际需要对既有人事制度、财务制度、资产管理制度实施必要的创新;二则要明确奖惩措施,使高效者受益,低效者付出代价,定价无疑将成为各方关注的焦点,特别是在没有市场参考价的领域,有可能会引发广泛的争议,包括项目执行机构之间的不同意见。长期来看,基于价格的预算难以回避,因为合理的价格意味着合理的政府。

九、预算执行

预算执行受到的关注较少,对大多数人而言,争取到预算,意味着政治过程的结束,余下的事儿属于执行层,专业、乏味、琐碎。但问题可能不像表面上那么简单,一则业务部门在预算执行上的花费的时间远多于预算编制;二则预算执行决定着项目的效率、质量、及时性、以及公众满意度;三则预算执行与预算编制密切相关,糟糕的执行会对来年的分配产生重大影响。不仅如此,不同时期人们对预算执行的关注焦点不同,在财力相对充裕时,预算编制的随意性往往较大,执行过程中频繁调整追加,预算分配对预算执行不那么敏感,执行松松垮垮,分配我行我素;在财力相对紧张时,僧多粥少,预算安排精打细算,预算分配对预算执行高度敏感,在执行考核的时间节点各方高度紧张,用不掉,收当年,扣来年。近年来,经济稳定增长的不确定性提高,社会建设的需求凸显,公众预算意识觉醒,预算平衡难度不断加大。预算执行日益成为预算分配的风向标:在初级阶段,要么执行,要么放弃;在竞争激烈的高级阶段,要么有效,要么放弃。特别是在放松投入控制,强调效果衡量的绩效预算模式下,必须创新技术手段和工作方式,执行不再循规蹈矩,而成为一个不断探索发现的过程。

十、或有负债预算

或有负债是未来可能的支出,究竟可能性有多大,往往说不清,或不愿说清。一则收付实现制,不到最后一刻,不反映支出。二则年度预算,关注当下,忽视未来。三则不确定性取决于经济形势和项目实施,难以精确估测。但越如此,政治风险就越小,突破年度预算限制的动力就越大,财力紧张的政府就越可能视之为潜在的融资工具。政府预算的这类超能力膨胀从深层次上讲是个“届际负担”问题,涉及“届际伦理”,即本届政府可以在哪些领域多大程度上提供担保,在特定的发展阶段,面对特定问题,政府提供担保可能是必要的,但如无明确的法律和制度规定,道德风险难以避免。

或有负债预算管理面临的最突出的问题是缺乏必要的信息系统,传统的会计系统覆盖不到或有负债,不确定性风险如通货膨胀、拖欠、坏账等没有系统的管理机制。从各国的管理情况看,加拿大的控制机制较为严格,担保与预算支出一视同仁,在总量、结构、项目三个层面实施控制,提供担保的部门对担保的预期收入和风险进行系统测算和说明,担保成本由预算拨款或项目预期收入承担,财政部和议会对担保申请进行严格审查,并将相关决议全面公开。担保是未来的责任,可能需要未来的政府履约,涉及政府在时间上的连续性,从这个角度看,内容至关重要。

  

  




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